Actores del ordenamiento del espacio
En ciencias humanas y sociales, el término “actor” se utiliza en sentido figurado. Se refiere a una persona, a un grupo de personas o una organización capaz de actuar, directa o indirectamente, en una situación social determinada para modificarla. Para lograrlo, el actor tiene la capacidad de actuar en una situación y persigue determinados objetivos aplicando una estrategia.
Aunque el término se utiliza en varias disciplinas de las ciencias humanas y sociales, incluida la geografía (Pumain, 2001; Noseda, Racine, 2001), tiene su origen en la sociología. Desde los primeros desarrollos de esta disciplina, el vocablo designa a un individuo cuyo comportamiento depende de la sociedad en la que vive y dentro de la cual ocupa estatus que lo sitúan en ciertos roles en relación con otros actores. Sin embargo, la ambigüedad del término ha suscitado debates sobre el grado de libertad que tienen los actores en la realización de sus acciones. De este modo, para comprender mejor la influencia del contexto (momentos, situaciones) o de las lógicas externas relativas a la socialización, o incluso los efectos de la dominación, se ha utilizado el término “agente” (Bourdieu, 1980); el trabajo sociológico consistiría entonces en revelar los determinantes de la acción de los individuos y los grupos.
Sin embargo, en el ámbito del ordenamiento del espacio, el uso del término “actor” corresponde más bien al de los sociólogos que se centran en la autonomía de los individuos y los grupos (Boudon, Crozier). El vocablo coincide entonces con una concepción racional o utilitarista de la acción social, en la que los actores eligen libremente entre distintas posibilidades y tienen buenas razones para actuar. También se corresponde con la idea de que cada actor es él mismo parte de un conjunto mayor de actores con capacidad de actuar sobre el mismo objeto (por ejemplo, una instalación) y/o dentro de un mismo espacio (una comuna, una región, etc.).
Los actores involucrados en el ámbito del ordenamiento del espacio actúan en un determinado territorio. Su acción tiende a modificar la organización del espacio o a perpetuar situaciones que les interesan, para generar cambios en los comportamientos, las prácticas del espacio y los paisajes, cuyo objetivo general es producir efectos considerados positivos para la sociedad. En este sentido, son actores espaciales.
Los actores del ordenamiento del espacio operan a diferentes escalas de acción: transnacional, nacional y local. Incluyen actores públicos (Estados, autoridades locales, Unión Europea), a actores privados (asociaciones, empresas del sector privado) y a actores público-privados (por ejemplo, una empresa de economía mixta). Los ciudadanos, individualmente o en grupos, también son actores del ordenamiento, tanto a través de modalidades más o menos formales en las que participan (diversas formas de participación ciudadana), como a través de su papel en la selección de los representantes elegidos y en el control de las acciones del ordenamiento, en particular mediante litigios.
La puesta en marcha de las acciones de ordenamiento espacial, que implica relaciones entre diversos actores, situados en diferentes escalas y niveles, ubica a estos últimos en relaciones de interdependencia que los llevan a desarrollar estrategias. Dichas relaciones son entonces objeto de análisis destinados a identificar juegos de actores, redes o coaliciones de actores y sus estrategias (Dormois, 2008). El análisis de los juegos de actores permite revelar la forma en que cada actor se ubica con respecto a los otros para alcanzar su objetivo. El análisis de redes o coaliciones de actores pretende identificar cómo los actores, inicialmente aislados, coordinan su acción para alcanzar un objetivo determinado mediante la movilización y el uso compartido de recursos. En ambos casos, los actores en cuestión implementan estrategias individuales o colectivas. Las estrategias en cuestión interactúan y dependen unas de otras, en función de los fines perseguidos por los actores o los grupos de actores involucrados. La acción del ordenamiento del espacio, que involucra a numerosos actores, justifica un análisis de sus estrategias. Se trata entonces de identificar con qué recursos (financieros, jurídicos, políticos, argumentativos, etc.) y de qué manera (convicción, persuasión, coerción, ocultación, mentira…), los actores involucrados intentan alcanzar sus objetivos.
Aunque no es específico del análisis de este campo de acción, pueden distinguirse tres tipos principales de estrategias, según la capacidad de actuar de los actores: estrategias ofensivas (cuando se trata de mejorar la situación inicial de un actor), defensivas (cuando se trata de mantener una situación inicial o de proporcionar los medios para resistir a otros actores que tengan objetivos opuestos) o participativas (cuando se trata de hacer que otros actores se adhieran a los objetivos que uno persigue). En el ámbito del ordenamiento espacial, las principales categorías de objetivos son establecer un dominio material sobre el espacio (por ejemplo, control territorial), proyectar una imagen de poder (ejemplo: operaciones prestigiosas de ordenamiento), garantizar una mayor eficiencia social y económica (como en el sistema de transporte), fomentar la adhesión a un colectivo (ejemplo: la autoridad pública, pero también asociaciones y grupos de ciudadanos), con el fin de establecer su legitimidad como actores (por ejemplo: proyectos de ordenamiento llevados a cabo por autoridades públicas) o en el momento de los debates, o incluso de conflictos (como asociaciones en defensa del ambiente, colectivos de “zonas a defender”) (Subra, 2018).
Si cada actor persigue sus propios objetivos, se podría pensar entonces que los actores dominantes capaces de movilizar un conjunto de recursos para apoyar sus estrategias están en condiciones de imponer las acciones de ordenamiento del espacio que mejor se adapten a sus intereses (Davidoff, 1975). Sin embargo, si bien el análisis de las estrategias de los actores con respecto a la conducción de las acciones de planificación espacial puede algunas veces conducir a este tipo de conclusión (Drozdz, 2016), otra forma de considerar la postura de los actores, que se desprende de una concepción de la acción social -sostenida por sociólogos tales como Alain Touraine o François Dubet-, lleva a la conclusión de que, en la práctica, las acciones de los individuos nunca están totalmente regidas por sus intereses y que, por lo tanto, son capaces de distanciarse de ellos mediante una mirada crítica. Esta manera de abordar al actor corresponde al enfoque de la acción de ordenamiento espacial que moviliza métodos participativos, cuyo objetivo no es implementar estrategias para alcanzar un objetivo planificado de antemano, en particular por los actores dominantes, sino más bien construir, colectivamente y sin a priori, acciones de intervención voluntaria en el espacio.
Sin embargo, estos diferentes enfoques no cuestionan la importancia de los actores en el proceso de acción, si bien en el ámbito del ordenamiento espacial el resultado de la actividad de los actores no depende enteramente de la combinación de sus estrategias y decisiones. De hecho, algunos factores como un conocimiento imperfecto de la realidad (falta de datos, elementos inicialmente no tomados en cuenta, etc.) o, incluso, los efectos inesperados de la acción, pueden influir, a más o menos largo plazo, en el desarrollo y el resultado de la acción de ordenamiento (Berdoulay, Soubeyran, 2012); esta última escapa, por lo tanto, al menos en parte, a los objetivos iniciales perseguidos por los actores.
El término “actor” presenta diversas variaciones de significado en el ámbito del ordenamiento del espacio vinculadas a la evolución de la acción pública, a la evolución sociocultural y los debates intelectuales. De este modo, durante la implementación de las políticas nacionales de ordenamiento espacial en la posguerra, los Estados voluntaristas, dotados de una determinada concepción del desarrollo que combinaba la modernización económica y las transformaciones sociales, valoraban el papel de los actores socioeconómicos como partes interesadas en el proceso del ordenamiento mediante la negociación, la elaboración de proyectos y la planificación.
Sin embargo, a mediados de la década de 1980, las críticas al papel predominante del Estado en el ordenamiento del espacio, tanto marxistas (la acción de ordenamiento sólo acompaña el despliegue espacial del capitalismo), como humanistas (la ordenación territorial es demasiado tecnocrática) o liberales (crítica general a la intervención del Estado), aunque más o menos virulentas según el papel de los Estados centrales en este ámbito, conducen a repensar el rol de los diferentes actores en el ordenamiento. Desde esta perspectiva, asistimos al surgimiento, en el campo del ordenamiento espacial, de una concepción del actor inspirada en el filósofo alemán Jürgen Habermas (teoría de la “acción comunicativa”): este último considera que uno de los retos de la vida democrática contemporánea es construir las condiciones para el diálogo en el seno de la sociedad. Este planteamiento dio lugar al desarrollo de diversos enfoques participativos en el ámbito del ordenamiento del territorio (Healy, 2005), donde se considera al actor ante todo como un sujeto que produce declaraciones (hablante).
Por último, más recientemente, parece existir una forma de radicalización de la idea de actores, caracterizada por una valoración de la singularidad de los individuos o de los grupos. Si bien es posible identificar un reconocimiento de los actores de este tipo en el ámbito de la arquitectura (posmodernismo en arquitectura), hoy en día resulta difícil aprehender las consecuencias de esta evolución en el ámbito del ordenamiento del espacio, si bien puede ayudar a explicar el auge de las controversias sobre las acciones de ordenamiento y sus actores institucionales.
Frédéric Santamaria